孫宏濤 郭瑩瑩

    環(huán)境污染具有影響范圍廣，持續(xù)時間長，危害性大等特點，一旦發(fā)生，極易引起社會恐慌。近年來，環(huán)境污染事故頻發(fā)，這使得政府部門、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾對環(huán)境問題十分關(guān)注，如何避免污染發(fā)生、如何解決環(huán)境污染事故發(fā)生后的救濟問題一度成為社會焦點問題。環(huán)境污染責任保險在環(huán)境污染風險的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟等方面發(fā)揮了巨大的作用。我國的環(huán)境污染責任保險制度起步時間晚，發(fā)展較慢。對此，本文就美國環(huán)境污染責任保險的發(fā)展歷程作出闡述，欲以此為借鑒，試圖揭示該制度在我國的發(fā)展困境和解決方案。

　　一、環(huán)境污染責任保險制度概述

　　工業(yè)革命后，以石油、煤炭為主要能源的工業(yè)體系在美國建立并快速發(fā)展。借此，美國于19世紀末成為首屈一指的世界強國。工業(yè)的快速發(fā)展提升了美國的經(jīng)濟實力和國際地位，但隨之而來的還有環(huán)境污染問題。石油、煤炭的開采和使用對大氣、土壤、河流等生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，也對人們的健康產(chǎn)生了威脅。人們對此紛紛提出控訴，要求企業(yè)對其污染行為進行損害賠償。這對企業(yè)財務(wù)提出巨大挑戰(zhàn)，許多企業(yè)因此破產(chǎn)。為了維護社會穩(wěn)定，發(fā)揮政府在公共領(lǐng)域的管理職能，當企業(yè)不能為自己的行為買單時，政府被迫成為了此類事件責任的最后承擔者。但是政府用納稅人繳納的稅款為企業(yè)的違法行為買單的行為難免引起社會非議。此外，污染事故的頻發(fā)對政府財政而言也是一個不小的挑戰(zhàn)。在此背景下，環(huán)境污染責任保險應(yīng)運而生。

　　環(huán)境污染責任保險是投保人（被保險人或環(huán)境侵權(quán)人）與保險人之間簽訂的，約定在保險人承保的環(huán)境侵權(quán)損害事實發(fā)生時，由保險人向受害人支付保險金（損害賠償金）的責任保險。該保險制度有效解決了環(huán)境污染風險的分散以及污染事件發(fā)生后的救濟等問題。該制度運行后，單一企業(yè)的風險得以分散，企業(yè)的賠償負擔減輕，這意味著企業(yè)投入運營的流動資金增加，企業(yè)活力增強。此外，該制度的引入為受害者提供了更有效的保護。在此之前各項法律法規(guī)的出臺大多注重于法律關(guān)系的理清和法律責任的承擔，但確定賠償責任人之后的執(zhí)行問題仍然無法得以解決。該制度將償付能力較強的保險公司帶入此類糾紛，保證了受害人能夠得到及時且有效的賠償，減輕了政府財政壓力，維護了社會穩(wěn)定。

　　二、美國環(huán)境污染責任保險的特征

　　1.完善的立法是環(huán)境污染責任保險制度產(chǎn)生的助推劑

　　20世紀60年代，美國的環(huán)境污染問題并不突出，環(huán)境污染責任險被囊括于公眾責任險之中，承保范圍僅限于突發(fā)、意外型環(huán)境污染事故。隨著工業(yè)革命的開展，石油、煤炭等高污染資源的大范圍使用，環(huán)境污染問題日益嚴峻。在社會公眾的呼吁下，美國立法者相繼頒布多部與環(huán)境保護相關(guān)的法律。1969年，美國推出了第一部環(huán)保法《國家環(huán)境政策法》，這是美國環(huán)境立法領(lǐng)域內(nèi)的基本法。此后，又相繼推出了《資源保全與恢復法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》、《防止污染法》等眾多法律。此類法律將環(huán)境污染所需承擔的責任定性為無過錯責任，即被侵權(quán)人在舉證時，僅需證明某企業(yè)作出了環(huán)境污染行為，其受到了損害，且兩者間具有法律上的因果關(guān)系，而不需證明該企業(yè)對該行為以及結(jié)果的發(fā)生存在主觀過錯，這一規(guī)定大大降低了被侵權(quán)人的舉證責任，增加了企業(yè)的敗訴風險。此外，立法者為了維護社會穩(wěn)定，要求企業(yè)為其生產(chǎn)行為可能引起的環(huán)境污染提供財力證明，以保證其有能力承擔環(huán)境污染的后果。這促使了美國環(huán)境保險市場的興起并逐漸擴大。自1979年開始，美國一些保險公司開始推出環(huán)境保險單，到1984年，美國已經(jīng)有超過50 多家保險公司提供環(huán)境類相關(guān)保險業(yè)務(wù)。

　　2.承保范圍由小及大，漸進性環(huán)境污染被囊括在內(nèi)

　　20世紀80年代之前，美國公眾責任險的承保范圍僅限于突發(fā)性的環(huán)境污染事故，漸進性的環(huán)境污染被排除在承保范圍之外。原因在于突發(fā)性的環(huán)境污染事故在保險責任的確定等方面的認定較為簡便，而漸進性環(huán)境污染由于時間長、影響因素眾多，在保險責任等方面的認定較為困難，且將漸進性的環(huán)境污染排除在外將大幅度減輕保險公司的賠付壓力。1983年，美國新澤西州的杰克遜鎮(zhèn)法院發(fā)生的一起環(huán)境污染責任保險的案件以司法判例的形式擴大了公眾責任險的承保范圍，進而成為美國環(huán)境保險領(lǐng)域的標志性判例。在這個案例中，法官對相關(guān)詞語做了擴張解釋，法官認為“突發(fā)”不僅僅只是保險公司所認為的一瞬間或者能夠及時當場鑒定的，造成損害的過程可能是漸進的、持續(xù)的，但被保險人需承擔的損害賠償責任對其本身來說具有突然性和意外性，于此，漸進性的環(huán)境污染事故進入了承保范圍。由此一來，保險事故頻發(fā)、賠償數(shù)額擴大使得保險公司的經(jīng)營舉步維艱。為了降低賠付成本，保險公司將環(huán)境險移出公眾責任險的保險范疇，并新增環(huán)境污染責任保險，相關(guān)企業(yè)若想防范環(huán)境污染風險，必須單獨購買環(huán)境污染責任保險。此后，環(huán)境污染責任保險脫離公眾責任險而登上美國保險舞臺。

　　3.環(huán)境污染責任保險制度運行機制靈活，較好適用市場需求

　　美國環(huán)境污染責任保險的種類能夠較好地適應(yīng)市場需求。美國市場上的環(huán)境污染責任保險主要分為環(huán)境損害責任保險和自有場地治理責任保險。前者，保險公司需在被保險人因其污染行為對他人的人身財產(chǎn)造成損害而承擔賠償責任時支付保險金；而后者，保險公司僅在被保險人因其環(huán)境污染行為對自有場地造成損失情況下承擔保險責任。

　　美國環(huán)境污染責任保險主要為強制性購買。政府規(guī)定，特定企業(yè)開展特定業(yè)務(wù)必須購買環(huán)境污染責任保險，以降低出現(xiàn)環(huán)境污染行為給社會造成的損害。例如，20世紀60年代起，美國就針對有毒物資和廢棄物的處理企業(yè)推行強制環(huán)境污染責任保險。此外，美國規(guī)定工程的承包商、分包商和咨詢設(shè)計者都需要投保相應(yīng)的環(huán)境污染責任保險，才能取得工程合同，由此可見美國政府對環(huán)境治理的重視程度。即使美國法律對企業(yè)開展部分經(jīng)營活動未要求強制購買保險，由于美國環(huán)境立法的完善以及懲罰的嚴厲性，企業(yè)也會主動前往保險公司購買保險，以此降低企業(yè)的經(jīng)營風險。

　　三、美國環(huán)境污染責任保險對我國的啟示與借鑒

　　1.完善立法，在法律層面明確環(huán)境污染責任保險制度的地位

　　我國在生態(tài)環(huán)境保護方面的法律體系尚不健全。目前，在法律層面，我國僅有《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《侵權(quán)責任法》、《民事訴訟法》的部分條款對該問題作出規(guī)制，直接涉及環(huán)境污染責任保險的條款大多出現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章，例如《環(huán)境污染責任保險條款》以及2018年5月通過的《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》。而眾所周知的是，法規(guī)規(guī)章的效力等級遠不及法律。對此，我國應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗做法，以完善的法治體系促進環(huán)境污染責任保險制度的發(fā)展。筆者認為，立法的完善不僅意味著權(quán)力機關(guān)對環(huán)境保護問題的重視，也意味著企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)的同時受到更多環(huán)保方面的制約，這將倒逼其重視環(huán)境污染的問題，促進我國環(huán)境污染責任保險市場的發(fā)展。

　　2.逐步擴大承保范圍

　　由美國保險市場的發(fā)展歷程可獲知，由于漸進性環(huán)境污染時間長，影響因素多，污染行為與侵害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明難度較大，保費計算相對困難，故在環(huán)境污染責任保險運行初期，少有保險公司將其納入承保范圍。但不可否認的是，漸進性環(huán)境污染對生態(tài)環(huán)境的破壞程度不亞于突發(fā)性環(huán)保事故，相反，其后果可能更為嚴重。據(jù)此，我國保險行業(yè)應(yīng)不斷積累經(jīng)驗，提高定價技術(shù)，合理借鑒外國優(yōu)秀保險產(chǎn)品，逐漸把“漸進性”的污染事故納入承保范圍。

　　3.采取強制與自愿相結(jié)合的投保制度

　　隨著環(huán)境污染愈發(fā)頻繁，立法者、管理者逐步認識到自愿投保尚不足以規(guī)避風險，故而開始重視環(huán)境污染強制保險的推廣。2018年生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，草案明確了“在中華人民共和國境內(nèi)從事環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)該投保環(huán)境污染強制責任險”?？傮w而言，這是立法上的進步，但我們應(yīng)認識到，環(huán)境污染是否發(fā)生，不僅與經(jīng)營活動密不可分，與企業(yè)所在地的環(huán)境承受能力、當?shù)靥幚韽U棄物技術(shù)水平等其他因素也有很大關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有法律法規(guī)對于需要投保環(huán)境污染強制保險的考慮因素尚不全面，我國應(yīng)借鑒美國等其他發(fā)達國家，更全面地考慮影響環(huán)境污染風險的相關(guān)因素，并通過立法加以規(guī)制。

　　4.增設(shè)政策性保險機構(gòu)

　　美國成立了環(huán)境保險機構(gòu)專門承保環(huán)境污染責任保險。環(huán)境保險機構(gòu)由政府出資建立，屬于政策性保險機構(gòu)，受到政府的監(jiān)督和控制。這一運營模式有利于國家政策的全面落實，切實保障公共利益，但這對國家財政和政府的服務(wù)水平提出了較高要求。結(jié)合我國的國情和環(huán)境污染責任保險在我國的發(fā)展情況，筆者認為，能夠交由市場運營的應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，市場不能自主運行的應(yīng)發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用，即對于突發(fā)性環(huán)境污染責任保險可交由商業(yè)保險公司自行設(shè)計、承保，而對于漸進性環(huán)境污染責任保險這類產(chǎn)品設(shè)計困難，賠率較大的險種，可考慮由國家成立政策性保險機構(gòu)統(tǒng)一承保。

本文來源：《中國保險報》2019年7月18日

作者介紹：孫宏濤，華東政法大學經(jīng)濟法學院副院長，教授；郭瑩瑩，華東政法大學研究生教育院碩士生