日前，國務院應急專家組成員、中國應急管理學會副會長劉鐵民接受本報記者采訪，暢談對應急管理體制改革一年來變化的看法。

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基本完成機構組建工作

“在黨中央、國務院的英明領導下，應急管理事業(yè)這一年取得的成績是非常突出的。”劉鐵民認為，主要體現在三方面。

首先，初步建立了應急管理體制。目前，全國地市一級已基本完成了應急管理部門組建工作。劉鐵民對比了我國安全生產監(jiān)管變革歷程說，“當年，從中央到地市級安監(jiān)部門的普遍建立，用了五六年的時間?？梢钥闯?，應急管理部門的組建工作是相當高效的”。

其次，組建了一支國家綜合性消防救援隊伍。原公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，組建了國家綜合性消防救援隊伍。他們成為各種事故災害救援的主要力量，有效應對了山東壽光洪災、川藏邊境堰塞湖災害、超強臺風“山竹”等重大突發(fā)事件。“從這次江蘇響水‘3·21’特別重大爆炸事故的救援工作來看，應急管理部在應急救援方面發(fā)揮了重要作用，從現場處置到輿論引導，都十分平穩(wěn)有序。”劉鐵民說。

再其次，地方各級政府乃至全社會都提升了應對事故災害的能力，尤其是應對巨災的風險意識明顯增強。“在過去，很多人都不知道應急管理是什么。隨著應急管理部及各級應急管理機構的設立，各項工作有條不紊開展，各方不斷深化對應急管理工作的認識。”劉鐵民認為，這一年來，在幾次重大災難的應對方面，各方對應急管理部門的工作是高度認可的。

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磨合仍是當前最緊要任務

“既要談成績，也要談問題和挑戰(zhàn)。”劉鐵民說，作為一個新組建的部門，應急管理部門當前面臨的最緊要任務就是磨合。

劉鐵民介紹了美國聯邦應急管理署（FEMA）的運作理念和模式。FEMA成立于1979年，這40年間，經歷了幾次比較重要的改革?？ㄌ卣畷r期，FEMA的目標是應對全災種救援，并以預防、準備、響應、恢復這一流程來設置應急機構。FEMA的主要任務是動員國家力量，在災難事件發(fā)生之前做好準備。“這個模式得到了全世界大多數國家的認可。”劉鐵民說。

“9·11”事件發(fā)生后，美國對應急管理機構進行了一次大調整。劉鐵民認為，回過頭來看，這次調整有三處失誤。一是FEMA的運作流程不再是“全災種”，原有功能被拆解，由各個具體的業(yè)務部門承接。二是FEMA不再對總統(tǒng)負責。三是應急響應強調以反恐為中心。

“這樣做，一是肢解了原來聯系很緊密的工作系統(tǒng)；二是由于FEMA不再對總統(tǒng)負責，當出現災害的時候，無法及時有效地協調其他部門；三是過分強調反恐工作，但對大多數國家來說，經常性的威脅是自然災害，而不是恐怖襲擊。”劉鐵民說，此次改革的理念，因為“卡特里娜”颶風的到來，而被徹底否定?？ㄌ乩锬蕊Z風造成了1800多人死亡和超過1000億美元的經濟損失，是美國歷史上最為嚴重的一次自然災害。

美國政府痛定思痛，對FEMA進行了又一次改革，而這次改革基本恢復了卡特政府時期FEMA的運行理念和模式。

“美國應急管理部門的變革發(fā)展歷程，可以為我國的應急管理事業(yè)發(fā)展提供很多借鑒。”劉鐵民說，客觀來說，我國應急管理部這一年來所取得的成績要比FEMA十年所取得的成績大得多。“但是，設立一個新的機構，建立一個新的體制機制，在當前及今后相當長一個時期內，最大的挑戰(zhàn)還是磨合。”

在他看來，我國的應急管理體制至少還需要三年，才能度過這個磨合期，走向成熟。

“今后幾年間，我們的主要任務還是磨合。不要急于求成，不要心浮氣躁，而要非常冷靜地看待這個過程。”劉鐵民說。

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既要統(tǒng)一指揮又要明確分工

我國將突發(fā)事件分為四類，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。在劉鐵民看來，應急管理工作要想開展好，必須充分協調各方力量，特別要調動其他部門參與進來，然而這個協調工作光靠應急管理部門是很難完成的。

他建議，把安全生產委員會改為應急管理與安全生產委員會。“這些年的實踐已經證明，在安全生產領域，各個層級的安委會起到了協調、溝通的作用，效果十分不錯，它是符合中國實情、行之有效、能解決問題的一個議事平臺。”劉鐵民表示，“如果設立應急管理與安全生產委員會，應急管理事項的議事職能也將由這個平臺承接下來，因此需要擴大參與范圍，比如在中央層面，可以將武警隊部、外交部等納入其中。”

任何國家機構的運行都需要法律支撐。劉鐵民認為，要在以上工作基礎上，在《突發(fā)事件應對法》的框架下，制定一個條例，明確應急管理與安全生產委員會的職能，規(guī)范其日常運行模式。

“這個委員會成立之后，今后應急管理和安全生產的頂層設計和重大決策就可以通過這個委員會討論實施。”劉鐵民說，這樣不僅提升了協調能力，也能確保相關決策得到有力貫徹執(zhí)行。

劉鐵民認為，除了對外協調其他部門之外，在對內磨合的過程中，也要注意明確分工、區(qū)別對待。“在發(fā)達國家，將安全監(jiān)管和自然災害防治職責集中于一個部門的做法并不多。這是由于生產安全事故和自然災害有著很大的區(qū)別，不能用同一個理念、模式和辦法應對，因為沒有區(qū)別就沒有管理。”劉鐵民說。

當前，應急管理機構組建已經推進到縣級層面。在劉鐵民看來，市縣兩級在組建應急管理部門的過程中，要注重因地制宜，守住安全生產的基本盤基本面。

“各地有必要根據本地實際情況，建立相應的工作機制，針對問題、需要在某些方面進行強化，不能搞一刀切。”劉鐵民表示，在各地推進機構改革的過程中，尤其要抓好安全生產事故的預防，加強監(jiān)督執(zhí)法，保持安全生產運行機制的完整性，時刻不能松懈。

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應急準備決定救援成敗

今年是應急管理的建設年，劉鐵民認為，下一步，各地應急管理部門要狠抓學習和培訓，組織大規(guī)模的輪訓，學習有關應急管理、安全生產、防災減災救災的法律法規(guī)。

他表示，在學習和培訓的過程中，一定要針對地方實際。“我接觸過不少基層的領導，他們最大的問題就是腦子中有太多似是而非的東西，比如風險治理、安全生產標準化建設等。說起來好像都明白，但是一到具體操作環(huán)節(jié)，就不知道如何落實和開展。”劉鐵民說。

在他看來，要想做好應急管理、安全生產、防災減災救災工作，不能光憑忠于職守、不怕犧牲的精神，還要提升領導干部的業(yè)務素質和能力。在現有人力資源管理框架下，尤其要針對執(zhí)法隊伍，在招聘錄取、培訓教育、考核管理等方面從嚴把關，既要關注其理論素養(yǎng)，也要看重其從業(yè)背景，不能什么人都能進。

除了加強自身能力建設之外，劉鐵民還認為，應該逐漸轉變觀念和工作重心。“應急管理最主要的工作是在事故發(fā)生前，針對可預期的風險做好應急準備。”劉鐵民認為，傳統(tǒng)的應急管理是被動的，一般是出了事才啟動響應。事實上，應急準備應是主動的，要先判斷針對的對象、面臨的風險，有什么樣的風險就要做好什么樣的準備，最終形成與實際風險相匹配的應急能力。

在他看來，應急準備主要包括建立應急處置機構、編制修訂應急預案、開展培訓和演練、配置應急裝備等。

“當前，制約我們應急管理工作的一個癥結是，不少地方黨政領導干部有一個錯誤認識，認為在事故災難前，投入太多人力物力財力不劃算。這說明我們對于事故災難的反省還不夠，對于自己工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)的認識還不夠。”劉鐵民表示近些年，我國在應急準備方面，無論是理念還是實踐，都取得了不少進步，比如新頒布的《生產安全事故應急條例》就針對應急準備設置專章進行規(guī)范，但這還遠遠不夠。

“應急準備工作的成效，決定著突發(fā)事件應急救援的成敗和最終的傷亡情況。”劉鐵民說。