環(huán)評何去何從?——環(huán)評的困境及其改革之路探討
背景(可略過)
環(huán)境影響評價制度自建立以來對環(huán)境保護起到了巨大的作用,但是實施過程中也隨著不斷完善的同時逐漸教條化、繁瑣化,環(huán)評的審批過程也越來越復雜。由于前期的準入和審批過嚴,而事中事后的監(jiān)管不足,導致前期的準入逐漸演變?yōu)?amp;ldquo;文字游戲”。很多不具備可操作性的環(huán)保措施也被寫到“環(huán)評”,比如零排放、處理效率高達98%甚至更高等,又因為后期沒監(jiān)管不足讓人們對“環(huán)評”的價值產(chǎn)生懷疑。環(huán)評中諸多與環(huán)境影響無關的內(nèi)容也被納入,“放之四海而皆準”卻嚴重缺乏針對性,不僅讓企業(yè)不滿,環(huán)評工作者也覺得這份工作嚴重缺乏“價值”。另外,長時間的編制與審批過程造成投產(chǎn)的滯后也被人所詬病。
鑒于以上原因,環(huán)保部也啟動了針對環(huán)評制度的改革,樹立了以改善環(huán)境質量為核心,以全面提高環(huán)評有效性為主線,以創(chuàng)新體制機制為動力,以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”(以下簡稱“三線一單”)為手段的改革總路線。如今將環(huán)評機構的評價資質取消,進一步強調(diào)企業(yè)的主體責任。上海市更是制定了豁免環(huán)評的名錄。
作為一個從業(yè)十余年的環(huán)評工作者,有幸深入接觸環(huán)評的同時,也因工作經(jīng)歷的原因,了解過“建設項目”的審批過程,了解過國內(nèi)外各類企業(yè)的環(huán)境管理,理解企業(yè)的實際需求與環(huán)評面臨的“困境”,因而對“環(huán)評”的改革之路做點剖析,提出些個人建議。
因為絕大多數(shù)從業(yè)者對于法規(guī)政策僅是從“執(zhí)行”的角度來理解和思考,而很少從“為何如此”和“頂層設計”的思路來思考。以下提出的諸多問題并非是沒有答案,而是要借助這些問題探討這些答案是否合理,在法理邏輯上是否有缺陷或是不足,是否應該有更好的解決思路。
當然,沒有一項制度是百分百完善的,本文僅是從優(yōu)化的角度探討和討論,文章純屬個人觀點,經(jīng)驗所限實有不妥,謬誤之處請各位同行、專家批評指正。
一 、環(huán)評面臨的困境
1. 到底哪些項目需要環(huán)評?
盡管我們有《環(huán)境影響評價法》作為指導,有《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(以下簡稱“《名錄》”)作為有效的實施手段,但是對于那些“不起眼”的小項目到底需不需要環(huán)評,在業(yè)界和主管部門這里卻無法達成共識,而這些“小”問題卻是絕大多數(shù)企業(yè)普遍面臨的困境,企業(yè)面臨“微調(diào)細改”等問題時多是無所適從。
未納入“建設項目”管理的小項目(即發(fā)改委不需要“備案”的項目)是否需要環(huán)評,《名錄》沒有涵蓋的項目需要環(huán)評嗎,“建設項目”到底是什么“項目”,有何含義?
舉例來說:
企業(yè)新增與生產(chǎn)工藝無關的配套設備是否需要環(huán)評?如果與生產(chǎn)相關,但是與“產(chǎn)污”無關是否需要環(huán)評?比如新增儲罐、緩沖罐、產(chǎn)品包裝設備,或是行車、叉車、空壓機等;
企業(yè)工藝改進,替代現(xiàn)有生產(chǎn)和配套設施,型號有變,產(chǎn)能略增但是不超過30%,產(chǎn)污也不超過10%,需要環(huán)評嗎?
機加工企業(yè)“新增氮氣鋼瓶”可能不需要環(huán)評,但是新增“氮氣儲罐”需不需要呢,如果新增“氮氣儲罐”不需要,新增“氯氣儲罐”需不需要呢?
新增或是改進環(huán)保設施是否需要環(huán)評,比如VOCs處理設施和廢水處理站?盡管這種改變是“有利”于消減環(huán)境影響的,但是又引起了污染物的轉移(如氣到水,水到固等,VOCs燃燒后有CO、NOx等排放總量有變)?!睹洝防飳γ摿蛎撓跆岢隽谁h(huán)評要求,對除塵也提出了要求,但是VOCs和廢水的處理工藝卻未提,這是為何?
在環(huán)境空氣急需改善的今天,環(huán)保設施的建設和優(yōu)化還要慢慢等“環(huán)評”的編制和審批,這與《行政許可法》的立法意圖顯然是不符的(注:“污染防治措施是確保企業(yè)按證排污的前提和保障,但許可證制度設計中并未將其納入許可事項,主要從鼓勵企業(yè)不斷提高污染治理水平的角度考慮”環(huán)保部的官方解讀。),但是《環(huán)境影響評價法》中明確環(huán)保設施的變更屬于主要的變動,特別是涉及新增污染物的。因而,企業(yè)內(nèi)環(huán)保設施的建設如果納入行政審批,將于行政許可法的立法意圖不符,如果不納入行政審批則于環(huán)評法的要求不符。這一原因導致環(huán)保設施的建設和提標改造不清不楚。
(注:本文原稿撰寫于2017年11月。近日《上海市不納入建設項目環(huán)評管理的項目類型(2019年版)》已終隨人愿,頒布實施,環(huán)境治理業(yè)中多數(shù)環(huán)保設施納入豁免名錄。工業(yè)企業(yè)的環(huán)保設施參考環(huán)境治理業(yè)。)
以上問題林林總總,環(huán)評機構和環(huán)境管理部門對其解讀不一。還有些地方環(huán)評報批必須有項目的立項或“備案”文件,以此作為環(huán)評的評價對象,但有些地方與“建設項目”完全剝離,根本不考慮是否有“立項備案”文件。
此外,環(huán)評的全名是:“建設項目環(huán)境影響評價”,不是“建設項目”就不需要評價嗎?顯然不是,但又似乎是。環(huán)評相關的政策法規(guī)對“建設項目”的定義其實一直含糊不清。目前,企業(yè)微調(diào)細改的行為在當前狀況下普遍納入環(huán)評范圍,但是這樣合理嗎?一來企業(yè)的建設與管理成本加大,二來行政審批的責任和壓力也大。這些“微調(diào)細改”的行為能否納入“環(huán)境影響后評價”呢?環(huán)評法與《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行) 》卻又給出了不同的答案,讓人難以判斷。這方面的內(nèi)容后面將詳細論述。
2. 環(huán)評文件類型的判斷應該遵照所屬行業(yè)還是產(chǎn)污工藝?
《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》主要是按照“行業(yè)”的思路來對環(huán)境影響評價的文件進行分類的,《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》也是按照“行業(yè)”對許可證一般管理還是簡化管理進行了分類。兩個文件也都適當考慮了“產(chǎn)污工藝”這一因素,但是都太過“適當”,導致很多企業(yè)“無所適從”。
舉例來說:
生物或是化學制藥行業(yè),在現(xiàn)有產(chǎn)品的基礎上新增層析提純工藝,使藥物含量從95%提純到99%,層析過濾僅是增加兩根層析柱,因此會產(chǎn)生部分廢物和廢水,但是企業(yè)需要純化的藥物年產(chǎn)量不足1kg。按照《名錄》,這類行業(yè)統(tǒng)一為環(huán)評報告書,但是與《環(huán)境影響評價法》中“(二)可能造成輕度環(huán)境影響的,應當編制環(huán)境影響報告表,對產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分析或者專項評價”的精神不符,到底如何來定?
潤滑油生產(chǎn)企業(yè),通過采購基礎油添加少量添加劑來配置潤滑油,工藝包括混合攪拌、分裝等過程,混合攪拌過程采用空氣混拌,有廢氣排放,其執(zhí)行標準是執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標準》還是《石油煉制工業(yè)污染物排放標準》?石油煉制的標準是按照行業(yè)來的,對廢氣的處理效率有95%的要求,潤滑油企業(yè)廢氣的VOCs產(chǎn)生濃度特別低,如果執(zhí)行石油煉制的標準,除了焚燒技術根本無法做到95%的處理效率,采取焚燒技術勞民傷財不說,能耗巨大,還達不到環(huán)境治理的效果。所以,排放標準也應參考“產(chǎn)污工藝”來定才合適,而不能單單看其所屬行業(yè)。
3. 環(huán)評文件是“技術文件”還是“程序文件”?
以往環(huán)評主要處于項目的可行性研究階段和初步設計階段,不然無法行使其“一票否決”的權力。由于尚未到詳細設計與施工圖設計階段,環(huán)評卻被要求提出確切的環(huán)保措施,或是對污染物的排放進行嚴格的定量分析,這本身就不合理,這種要求可能會強迫建設單位造假,有些環(huán)評單位也不得不幫著造假。如今環(huán)評可以在開工之前完成,可以到詳細設計階段,但是這樣一來,施工圖都設計啦,如何“一票否決”呢?所以近年已不再提環(huán)評的一票否決啦。
環(huán)評階段應該解決大的問題,如選址和危險源的布設等規(guī)劃和布局方面的問題,或是涉及清潔生產(chǎn)、落后工藝淘汰等產(chǎn)業(yè)導向的問題,這一階段主要以定性分析為主。具體的環(huán)境問題應該在環(huán)保設計篇章和環(huán)保竣工驗收時落實,并在企業(yè)正常運營階段定期進行環(huán)境符合性審計(或“后評價”)和監(jiān)測來確保企業(yè)生命周期中的環(huán)境符合性問題。因而,此時的環(huán)評應該是“程序文件”為主。
當前,環(huán)評以明確作為首次申領“排污許可證”的必要條件,其總量和排放限值以作為后期排污許可的重要依據(jù),甚至是唯一依據(jù),環(huán)評的階段也明確為“施工之前”,而不是“設計期”,此時環(huán)評已從“程序為主的文件”轉變?yōu)?amp;ldquo;技術為主的文件”。選址和環(huán)境準入等問題主要由“規(guī)劃環(huán)評”解決,建設項目環(huán)評仍然具備“程序文件”的責任和使命的同時,已經(jīng)確切轉變?yōu)榧骖櫝绦蛱厣募夹g文件。
項目選址所考慮的規(guī)劃符合性、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域環(huán)境容量、行業(yè)準入、環(huán)境準入、總量限制等由規(guī)劃環(huán)評來解決,這也是為何最近的環(huán)境管理特別強調(diào)入工業(yè)區(qū)。不在工業(yè)區(qū)的污染型企業(yè)基本面臨趕盡殺絕。
4. 驗收后的“非重大變動”行為,以及“微調(diào)細改”行為是否可以通過“環(huán)境影響后評價”合法化?
顯然,驗收后的“技改擴”等行為都需要重新走“建設項目”的三同時手續(xù),但是對于“微調(diào)細改”的非重大變動行為,何去何從呢?
后評價這一制度的法律地位《環(huán)境影響評價法》中已有明確,但是與實際“落地”的要求并不一致,因而給人帶來很多“誤解”。
《環(huán)境影響評價法》第二十七條要求:“在項目建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的,建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價,采取改進措施,并報原環(huán)境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案;原環(huán)境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環(huán)境影響的后評價,采取改進措施”。
可見,以上要求在頂層設計時考慮了建設過程和后期運營企業(yè)實際生產(chǎn)變動的可能性,以及合法化的途徑。但是,未針對這些變動是否合法(產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的)給出明確界定,這些變動是否應該開展新的“建設項目”三同時手續(xù),還是“后評價”就可以?界定不清。
然而,《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行) 》:第二條規(guī)定:“本辦法所稱環(huán)境影響后評價,是指編制環(huán)境影響報告書的建設項目在通過環(huán)境保護設施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后,對其實際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監(jiān)測和驗證評價,并提出補救方案或者改進措施,提高環(huán)境影響評價有效性的方法與制度”。
《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行) 》界定了后評價適用的時期、針對的項目類型以及評價的對象。與環(huán)評法不符,首先將“建設過程”的變動剔除在外,適用于運營期;其次,后評價是針對報告書項目,而不是報告表等其它類型的項目;最重要的,后評價是對環(huán)境影響和環(huán)保設施的再評價行為,跟“建設項目”內(nèi)容的變化和調(diào)整沒有一毛錢關系。言外之意,“建設項目”的變動還是需要走“環(huán)境影響評價”的程序,要不然如何界定清楚“未批先建”的行為?
顯然《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行) 》與《環(huán)境影響評價法》的立法意圖一致又不一致,環(huán)評法既要杜絕懲治“未批先建”行為,又要給“微調(diào)細改”留口子,這一意圖落實到操作層面非常難,其界面難以劃清。之前唯一可以劃清的依據(jù):是否為備案的“建設項目”,環(huán)保部門又對其進行了“否定”,導致最終落實時《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行) 》對項目工程內(nèi)容的變動行為只字不提,只是關注“影響”和“環(huán)保措施”的變動和評價。
從這一層面講,保留“建設項目”備案為依據(jù),對于界定“微調(diào)細改”是否環(huán)評還是有重大意義的。除非,環(huán)保部門對“微調(diào)細改”的變動給出更為明確的界定,比如在《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》外給出環(huán)評豁免清單,確定哪些行為肯定不需要環(huán)評。
二、 改革思路探討
1. 理清環(huán)評與“建設項目”的關系
“建設項目”是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物,目前對“建設項目”并沒有明確且清晰的定義,一般意義上僅是針對發(fā)改委立項或備案的項目視為“建設項目”。
《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》中對“建設項目”也沒有定義,環(huán)境管理部門對“建設項目”未有過清晰界定。
理清環(huán)評與“建設項目”的關系有兩個不同的思路,兩個思路相互獨立,不可相互干涉:
思路一:圍繞“建設項目”為核心開展環(huán)保三同時
以“建設項目”為核心有其優(yōu)勢,其界限非常清晰。凡是發(fā)改委受理備案的才需要走環(huán)保“三同時”手續(xù)(類似安全“三同時”),凡是沒有備案的項目,統(tǒng)一納入“現(xiàn)狀評價”或是“后評價”管理,或是納入“備案”管理,而不是走環(huán)評的“審批制”。這一思路在安全管理領域普遍適用。
以往環(huán)評一票否決時環(huán)評在項目備案之前,導致有些后期不需要走“備案”程序的項目也開展了環(huán)評,使得企業(yè)和環(huán)保主管部門已忘記“建設項目”這一依據(jù),“做總比不做好”成為唯一原則。也導致目前環(huán)評已不再作為項目備案前置條件的今天,更加忽略“建設項目”為依據(jù)。
當然,以上思路與環(huán)評法的意圖略有不匹配,比如工藝調(diào)整新增清洗等產(chǎn)污環(huán)節(jié),這些普遍不納入“建設項目”管理,但是新增污染源按照環(huán)評法影響需要環(huán)評。如果將這些新增污染行為卻不納入“建設項目”管理的行為納入現(xiàn)狀評價或是后評價,相當于默認了某些“未批先建”行為。因而,圍繞“建設項目”為核心開展環(huán)保三同時還需要補充環(huán)保部門自己定義的“環(huán)評建設項目”。
思路二:環(huán)評與“建設項目”分離,建立自己體系下的“環(huán)評項目”
《環(huán)境影響評價法》中對于是否開展環(huán)評的判斷原則是基于“環(huán)境影響”,而不是看其是否為“建設項目”。
當前,國家逐漸降低企業(yè)投資建設的準入門檻,很多不涉及土地和規(guī)劃的非基建項目,可以不必申請備案,但這類項目未必沒有“環(huán)境影響”。公眾對環(huán)境保護意識日趨增強的今天,環(huán)評的準入只會從嚴,因而環(huán)評文件的分類應該秉承《環(huán)境影響評價法》的原則,嚴格按照“環(huán)境影響”即“產(chǎn)污”界定,是時候與“建設項目”體系分離啦。
環(huán)評項目與“建設項目”分離,環(huán)評和備案不再互為制約,僅是對擬建項目的實際環(huán)境影響進行評價。如此的話,對于《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》則需要較大調(diào)整,摒棄“建設項目”的分類方式,重點以實際的“環(huán)境影響”,以“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”來界定。
這一思路要求環(huán)保部門給出自己清晰定義的“建設項目”,即“環(huán)評項目”。
2. 理清環(huán)評與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關系
《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》基本上嚴格遵照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》,以“產(chǎn)品”為導向劃分行業(yè)并適當考慮“產(chǎn)污工藝”的思路,但是環(huán)境影響其實完全由實際的生產(chǎn)工藝,特別是“產(chǎn)污工藝”決定。因而按照行業(yè)劃分環(huán)境影響大小有其天然的缺陷。
環(huán)評的評價對象為“建設項目”,而“建設項目”在獲得發(fā)改委備案時首先就是按照國名經(jīng)濟行業(yè)分類確定所屬行業(yè)。
《環(huán)境影響評價法》中對“環(huán)評文件類型”的判定依據(jù)是基于“環(huán)境影響”,說白了就是“產(chǎn)污過程”,而不是所屬“行業(yè)”。行業(yè)與產(chǎn)污有其內(nèi)在的聯(lián)系,但并不完全,特別是在行業(yè)如此細分的今天,很多企業(yè)僅是從事某些行業(yè)的幾個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和加工,前面已有例證。
為了避免行業(yè)分類的一刀切,近年最新版本的《名錄》逐漸強化“工藝”,比如2018版《名錄》:“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量(含稀釋劑)小于10噸做報告表,對于基礎化工原料制造行業(yè),單純混合分裝可以做報告表。但是對于生物和化學制藥行業(yè)等,還未明確。此外,蒸餾、層析、過濾等沒有化學反應,但也不算“單純混合分裝”的工藝,到底是環(huán)評書還是表,目前也沒有統(tǒng)一的說法。
因此,理清環(huán)評與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關系就要摒棄《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的分類方式,按照《環(huán)境影響評價法》建立自成體系的“環(huán)評項目”類別,主要以“環(huán)境影響”和“產(chǎn)污工藝”為主線,兼顧行業(yè)來確定環(huán)評文件類型。環(huán)境排放標準也應按照這個思路確定適用的生產(chǎn)工藝和行業(yè),而不能一刀切,對“行業(yè)”進行“通殺”。
按照這個思路,配套設施,環(huán)保設施等未納入“行業(yè)”管理,未納入《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的產(chǎn)污工藝便可以順理成章的納入環(huán)評項目內(nèi)容。環(huán)保部門也可據(jù)此設置自己定義的“建設項目”,即“環(huán)評項目”。
如果基于現(xiàn)有《名錄》來完善,則應進一步補充明確環(huán)保設備、輔助設施等的地位,同時明確不同行業(yè)的輔助設施,其所屬行業(yè)該如何界定。另外,縱向的行業(yè)分類應該結合橫向的工藝分類,通過縱橫交錯的方式完善“環(huán)評項目”,而不是當前的“建設項目”。
3. 理清“技術文件”還是“程序文件”的關系
目前,建設項目環(huán)境影響評價文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術文件”,其技術性的特點必然要求更強大的技術支持,更科學的技術方法。對于跟環(huán)評息息相關的工藝過程、生產(chǎn)原理、排放源強、排放規(guī)律、污染物治理措施、排放限制、排放總量等主要參數(shù)都需要更為科學的技術方法。環(huán)評的發(fā)展也將催生新的科學方法,特別是各類污染物對人群健康影響的評估,在不久的將來將成為一項重點。
另外,如果作為技術文件,環(huán)評需要完善的內(nèi)容就太多了,目前技術方法和技術基礎還遠遠不夠。以 “環(huán)境風險評價”為例,目前環(huán)評領域的風險評價其實本質上還是“后果”評價,都是基于“最大可信事故”這一不太科學的概念進行后果預測,基于后果來判斷其可接受程度(核風險評價方法的延續(xù),但不太適合化工類項目)。環(huán)評時為了使得每個項目風險水平都可接受,又不得不把最大可信事故做到“恰到好處”。
如果按照技術文件來考慮,科學的風險評價應該基于事故概率和后果兩種因素,管理部門雖然重點想預防重大事故的發(fā)生,眼睛盯著這類事故的后果,但是事故的發(fā)生是有“金字塔”規(guī)律的。金字塔頂層的重大事故必然由其底部的損傷事故,以及更下層的輕微事故和未遂事故來作為基礎,風險管理的要點恰恰是這些事故概率高,事故后相對較為嚴重的高風險事故,而不是頂部的最大事故(安全事故如此,環(huán)保事故也是如此)。只有把金字塔的底部的基礎擠壓的越來越小,頂部的災難性事故發(fā)生的可能性才越來越小。換句話說,所有的重大泄漏都是從小泄漏開始的,管理只想避免重大的,但是不對小的防微杜漸,千里之堤終將毀于蟻穴。
“風險評價”是個非常系統(tǒng)的學科,在此不再展開,因為曾經(jīng)從事過工藝危害風險和定量風險評價工作,看環(huán)評里的風險評價僅是皮毛,甚至有點不倫不類。因為風險評價肯定不是針對某一二個事故情形,“后果評價”可以選擇典型事故,且一般不考慮疊加影響;“風險評價”則需要計算各種不同類型的風險,并考慮疊加影響(因為事故概率是可以疊加的)。另外,環(huán)境風險管理應該跟安全風險評價徹底分開,否則不但做的不專業(yè),而且漏洞特別多,還讓安全主管部門所詬病。
本質上,“評價”就是針對基本固有和成型的東西基于標準規(guī)范和經(jīng)驗進行評估,評價不是設計和創(chuàng)造,環(huán)評即便轉為技術為主的文件,千萬不能對環(huán)保工程進行詳細的設計,否則又是一趟渾水。另外,“評價”也是對標準規(guī)范不明確的地方通過評估給出針對性的科學要求,完全按照法律法規(guī)和標準規(guī)范給出的評價結論只是滿足程序文件的要求,技術文件需要體現(xiàn)其科學性和針對性,以及業(yè)主和行業(yè)專家基于風險的可接受性,并在標準規(guī)范的基礎上提出針對性建議和要求。
基于以上,程序文件想轉化為技術文件,路漫漫其修遠兮。環(huán)評轉為技術為主的文件后跟設計文件有啥不同,該如何界定好邊界?這些都有待探討。所以,環(huán)評要么還是回歸“程序文件”的本質,以識別污染源、提出污染物排放和風險管控措施、確定執(zhí)行標準和排放限值為主要目的,將環(huán)保工程設計等納入企業(yè)工程設計范疇,環(huán)評文件作為設計的基礎和依據(jù),主要是提出環(huán)保設施的設計目標。對于設計的環(huán)保篇章可要求設計與施工期對公眾進行公開,甚至并接受專家的審查,以此彌補環(huán)評在環(huán)保設計方面的技術缺陷。
要么環(huán)評轉化為技術為主的文件,細化和完善諸多的環(huán)保工程及相關要求,甚至對主要的環(huán)保設施提出設計參數(shù),這些都要求各個行業(yè)建立相應的環(huán)保設計規(guī)范,而且要隨著科學技術的發(fā)展不斷去更新完善,指導環(huán)保設施的設計建設與施工。
4. 理清環(huán)境影響評價與環(huán)境后評價的關系
后評價的歷史使命是解決“環(huán)境影響”的變動還是“建設項目”的變動?環(huán)評法沒有明確!
當前試行的后評價管理辦法,是針對“環(huán)境影響”變動的評價行為,而不是“建設內(nèi)容”變動的評價行為。因而,建設項目內(nèi)容的變動不可能通過“后評價”合法化。所有的變動和調(diào)整都需要根據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》判斷是否需要環(huán)評。對于《名錄》界定不清的“項目”,靜待后期環(huán)保部門的細化,或是出環(huán)評豁免清單?;蚴敲鞔_,哪些建設項目內(nèi)容的變動可以納入“后評價”,合法化。
5. 理清“評價”主體和“責任”主體的關系
租賃業(yè)主的“倉庫”從事化學品的儲存應該由誰來做環(huán)評,業(yè)主還是租客,產(chǎn)生的危險廢物算誰的,誰來對其負責,為何碼頭和物流公司多是業(yè)主做,租賃廠房的多是租客做?企業(yè)名稱變更、法人變更、收并購、責任人變更等是否需要環(huán)評,如何界定?
判斷是否需要環(huán)評的基本原則有兩個:一是按照環(huán)評法的要求,根據(jù)環(huán)境影響的程度來確定是否需環(huán)評;二是根據(jù)“環(huán)境污染”責任主體是否清晰明確來確定是否環(huán)評。
企業(yè)名稱變更、法人變更、企業(yè)收并購行為、股權變更等行為,由于企業(yè)的責任主體都進行了延續(xù),也就是說過去潛在的環(huán)境污染事故可以找到責任人或是責任繼承人,則不需要對這樣的變更進行環(huán)評。如果企業(yè)收并購時僅是資產(chǎn)的收購,資產(chǎn)轉移到新的公司,之前的公司和責任主體還在,這樣兩家不同責任主體的企業(yè)需要界定好排污責任和排污權,資產(chǎn)收購方需要開展環(huán)評,以明確其應當承擔的環(huán)境責任,并被許可總量。所以,環(huán)評除了對環(huán)境污染情況進行評價之外,還需要對污染責任的轉移和歸屬進行界定,這是其兼具技術文件和程序文件特性的特征所決定的。
三、結論
環(huán)評的改革需要理清邊界,清晰界定如下概念:
1. 界定清晰需要環(huán)評的“建設項目”。
確定環(huán)保部門認定的“建設項目”,即“環(huán)評項目”。給出需環(huán)評的項目清單,以及明確不需要環(huán)評的“豁免”清單;除了按照行業(yè)界定外,加大產(chǎn)污工藝的界定方式。
2. 界定清晰行業(yè)與生產(chǎn)工藝
環(huán)評文件類型的判定及執(zhí)行的排放標準需要結合行業(yè)與生產(chǎn)工藝,避免通過行業(yè)一刀切。以“生產(chǎn)工藝““和”產(chǎn)污環(huán)節(jié)”為要點的環(huán)評管理才是方向?!睹洝吩诳v向上以行業(yè)為主線,橫向上結合產(chǎn)污工藝,縱橫交錯逐漸完善,將環(huán)保設施、輔助設備等納入,給企業(yè)和環(huán)評單位更為清晰的指導,并且建立相應的豁免名錄。
3. 界定清晰變動的合法程序,不管是驗收前的還是驗收后的
將跟污染相關的變動與污染不相關的變動清晰劃分,跟污染相關的變動行為納入環(huán)評的“建設項目”范疇,即“環(huán)評項目”。跟污染不相關的內(nèi)容要么明確不納入環(huán)保三同時管理,要么實行備案制或是納入后評價范疇,要么干脆豁免。
4. 界定清晰“程序文件”還是“技術文件”
毫無疑問,環(huán)評文件已經(jīng)開始從“程序文件”為主到“技術文件”為主的轉變,環(huán)評即具有程序文件的法律地位,又具備技術文件的科學要求。因而,新時期,建立具有特色的技術方法,針對不同類型企業(yè)、不同地域的企業(yè)提出針對性的評價方法,得出科學的結論,將是環(huán)評科學和技術性的體現(xiàn)。設計文件中的環(huán)保設計篇章也應通過公開等方式,進一步強化企業(yè)在環(huán)保工程方面的投入。
5. 界定清晰后評價與環(huán)評的關系
后評價要么僅是針對“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動的評價,要么是針對“工程內(nèi)容變動”的評價。目前環(huán)評法的意圖與試行的后評價管理辦法并不符。為了避免企業(yè)錯誤的認為改擴建行為可以通過“后評價”合法化,目前后評價根本不針對工程內(nèi)容的變動。但是一刀切的行為又讓企業(yè)“微調(diào)細改”的行為無所適從。我們可以學習安全主管部門,給后評價更大的權力,將“建設項目”以外的項目統(tǒng)一納入“后評價”的管理范疇;或是通過“環(huán)評項目”的界定,理順環(huán)評與“建設項目”的關系,將“后評價”明確在“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動的評價,對于微調(diào)細改的行為根本不需要任何評價,并修改相關法規(guī)。
總之,環(huán)境管理是服務于生產(chǎn)、服務于社會的,其使命與責任是改善人民的生存質量與環(huán)境質量。環(huán)境影響評價制度只有通過服務“生產(chǎn)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的同時管理好環(huán)境質量,才能讓大家認識到其存在的價值。環(huán)境影響評價制度只有通過改革,抓大放小,嚴控環(huán)境影響大的項目的同時簡化環(huán)境影響小的項目,基于企業(yè)“主體責任”的角度,提出可行的環(huán)保措施,并緊密圍繞“環(huán)境質量”的管理,提出地方化針對性的要求,環(huán)境影響評價制度將在新時期換發(fā)新的生命活力。
最后,展望一下未來:當前環(huán)評機構的評價資質已經(jīng)取消啦,環(huán)評作為行政許可在將來會不會也要取消呢?或是,是否將與排污許可制度進一步融合,一證化?
另外,留一道思考題:行政許可可以轉讓嗎,排污權可以轉讓嗎?