（一）、“以人民為中心”的思想原則

《安全生產(chǎn)法（修正草案）》第三條修正表述的“以人民為中心”，就是“以人民為中心”思想原則的體現(xiàn)，對此，國家領導人有生動闡述：“人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么”、“系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題”、“厲行法治的聚焦點和發(fā)力點”、“以人民為中心...共建共治共享推進平安中國建設”等等。

筆者理解，化學品安全管理“以人民為中心”是 ：

1、以企業(yè)為中心，特別是應該以占90%多數(shù)的中小微企業(yè)為中心，優(yōu)化營商環(huán)境法治，便利企業(yè)，盡量降低企業(yè)運作的制度成本，保護企業(yè)合法權益。

2、以勞動者為中心，如職業(yè)健康與衛(wèi)生法，筆者稱之為“近身環(huán)境、安全法”，化學品危害、事故傷害的都首先是近身環(huán)境的勞動者。

3、以消費者為中心，這方面我們可能才剛剛起步。

“以人民為中心”不是：

1、以政府部門為中心。

2、以大企業(yè)為中心等（李啟家《“環(huán)境法學的發(fā)展與改革”研討會紀要》批評了“三大中心主義”）。

“以人民為中心”的關鍵，就是要做到2020年度法治人物、中國政法大學現(xiàn)任校長、行政法學家馬懷德教授所說的“將政府的權力關進制度的籠子”（中國新聞周刊《馬懷德：編制制度的籠子》），這必須是經(jīng)由某種正當?shù)某绦虿拍艿靡月鋵?；落實了，就是政治科學，不落實，就是一個形式主義的口號。

（二）、依法管理原則

這里說的“依法”，是指具有中國特色的我們法律文本中出現(xiàn)頻率很高的“依法”，《民法典》、《固廢法》等等，都頻繁出現(xiàn)；在《憲法》文本里是“依照法律”（《我國憲法文本之“依照法律”的含義及其內(nèi)在邏輯》），中國法學網(wǎng)）。法律文本里的“依法”，是嚴肅的“依照法律”，與《憲法》文本里的“依照法律”意思一樣；這與老百姓平常說的“法”不同，如筆者文題“化學品管理法”的“法”，包括法律、政策、法規(guī)、規(guī)章、辦法、令、標準、習慣的明規(guī)則、潛規(guī)則等等。

《民法典》草案期間，臺灣的王澤鑒老師曾在一次講話中委婉地質(zhì)疑、批評《民法典》草案文本中“依法”含義模糊，筆者看到現(xiàn)在的修法文本似乎有明確一些的趨勢，比如這次的安法草案，會說“依監(jiān)察法”、“依法依規(guī)”；但總的來說，法律文本大量使用“依法”已經(jīng)成了我們的立法習慣，只能解釋之。

筆者理解，化學品管理的“依法”原則，具體來說，就是依法律的概念、原則、規(guī)范及其內(nèi)在的邏輯與精神，包括：

1、首先、關鍵在于依憲法，如依憲法的比例原則。法的比例原則在化學品管理中體現(xiàn)非常直接，這當然是因為化學品管理的自然法則屬性。比例原則用本土語言大概可以說是尺度原則，現(xiàn)代的尺度概念是自然科學中的常用概念，是一個可數(shù)學量化的概念。

2、依各部門法、單行法，如《固廢法》第八十五條中的“依法”應是依“本法”及的相關《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)事件應對法》等（馬哥曾調(diào)侃：安全讓通風、健康讓換氣、環(huán)保讓密閉，到底哪個姿勢對？）。

3、依國際法， 如危廢政策、法規(guī)應依固廢法及全國人大簽署的具有法律效力的巴賽爾公約中的危廢概念與邏輯，對照來看，我們現(xiàn)行的名錄體系文本似有所違反，后有詳述。

4、依自然法則，“不存在羅馬一種法，雅典另一種法”，如人類累積的GHS數(shù)據(jù)是化學品“安全風險分級管控”基于的自然法則的科學與技術的結(jié)晶，全球通用。

（三）、分級管理基本原則

分級原則就是以 “安全風險分級管控”原則，構建化學品安全管理的政策、法規(guī)、標準體系，此原則可由依法的比例原則推導出。

（四）、分類管理基本原則

分類原則就是以化學品安全管理基礎的GHS（全球化學品統(tǒng)一分類和標簽）制度為基礎，構建化學品安全管理的政策、法規(guī)、標準體系，此原則可由依自然法則推導出。

關于《國家危險廢物名錄》及其鑒別標準文本體系（以下簡稱體系），筆者從最新的2021版名錄開始，一直上溯學習2016、2008、最初的環(huán)發(fā)〔1998〕89號版、巴賽爾公約、《固廢法》、《危險廢物鑒別標準通則》等，及其有關的征求意見稿與編制說明，如《危險廢物排除管理清單（征求意見稿）》編制說明（2017年3月）、《危險廢物鑒別標準通則（征求意見稿）》（修訂GB5085.7）編制說明（修訂組李琴、王海燕等，2018.5），及有關新聞報道，如中國環(huán)境報（2020.12.9）鄧玥采訪中國環(huán)科院研究員黃澤春、生態(tài)環(huán)境部危險廢物管理技術部副主任鄭洋和危廢專委會專家馬立強先生的報道“新版《國家危廢名錄》反映出哪些趨勢？”，“用名錄來規(guī)范危險廢物管理——專訪中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所首席研究員、所長王琪”（2016.6.30）等。 

通過以上粗淺學習，特別是專家們的有關編制說明、訪談報道，筆者發(fā)現(xiàn)專家們的研究一步步地非常深入，包括對發(fā)達國家如美國、歐盟等廢物管理的比較研究，對巴塞爾公約的解讀，對我國管理法規(guī)、現(xiàn)狀中存在的問題等等，都講的很專業(yè)、很有深度、很有水平。但最新出來的文本體系卻似乎與巴塞爾公約漸行漸遠，反而最初的環(huán)發(fā)〔1998〕89號版，筆者認為最接近巴塞爾公約的邏輯與精神（可能與當時是直接翻譯“拿來”的有關）。

為何會出現(xiàn)名錄文本與專家水平不一致的情況，筆者不得而知。當然，筆者只是民間業(yè)余水平的初學，這里講的不一定對，新的一年筆者將繼續(xù)加強學習，在名錄根據(jù)《固廢法》規(guī)定“應根據(jù)實際情況實行動態(tài)調(diào)整”再修訂時，爭取拿出一個民間版本的修正建議稿，再此請各位方家多多批評、指正、指教。

《國家危險廢物名錄》體系的有關問題，筆者就從學習、理解專家們解讀巴賽爾公約開始。

（一）、對巴賽爾公約及有關概念、邏輯的解讀

1989年3月12日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾召開關于控制廢物越境轉(zhuǎn)移全球公約全權代表大會并通過決定，于1992年5月生效。公約由序言、29個條文和6個附件組成。

6個附件是：應加控制的廢物類別；須加特別考慮的廢物類別；危險特性的清單；處置作業(yè)；通知書應提供的資料和轉(zhuǎn)移文件內(nèi)應提供的資料；仲裁。

公約的宗旨是：將危險物的越境轉(zhuǎn)移減至最低限度，使其符合無害環(huán)境和有效管理的標準；將產(chǎn)生的危險廢物的數(shù)量和毒性減至最低限度，并保證在離產(chǎn)生地最近的地方對其進行無害環(huán)境的處置或回收；幫助發(fā)展中國家對其產(chǎn)生的危險廢物及其他廢物進行無害環(huán)境的處理。

公約對“危險廢物”下了定義。為了控制危險廢物的越境和轉(zhuǎn)移，公約規(guī)定了一些原則、主要措施和要求。1990年3月22日，我國國務院授權我常駐聯(lián)合國代表簽署《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱公約）；1991年9月4日，我國全國人大常委會批準該公約。

公約表述的危險廢物及其處置等概念定義的邏輯、原則、精神非常之嚴謹、科學、合理，如序言“加強對危險廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的控制將起到鼓勵其無害于環(huán)境的處置和減少其越境轉(zhuǎn)移量的作用”，明確指出加強危險廢物管控的目的是為了鼓勵減害、減量化而不是其他。適用于各簽約國的精神就是應該盡量鼓勵在產(chǎn)廢的源頭就地作減害化、減量化處置，將危險廢物的跨廠、區(qū)、市、省的轉(zhuǎn)移減至最低限度！

作為全國人大常委決定批準的國內(nèi)最早具有法律效力的有關危險廢物的嚴謹、科學、合理的規(guī)范性文件，公約確立的危險廢物基本概念的邏輯、減害減量資源化利用的原則、精神等，具有上位法的效力，后來的法及其下位的法規(guī)、規(guī)章、標準等都應當遵守。事實上，我們看到后來的《固廢法》的三化原則、附則中的“危險廢物”的定義等，基本遵循了公約內(nèi)含的邏輯、原則、精神。

請看具體條款：《巴塞爾公約》

 第1條 本公約的范圍

⒈為本公約的目的，越境轉(zhuǎn)移所涉下列廢物即為“危險廢物”：

（a）屬于附件一所載任何類別的廢物，除非它們不具備附件三所列的任何特性；

（b）任一出口、進口或過境締約國的國內(nèi)立法確定為或視為危險廢物的不包括在（a）項內(nèi)的廢物。

（附件一為“應加控制的廢物類別” ，附件三為“危險特性的清單”）

《固廢法》第一百二十四條　本法下列用語的含義：

（六）危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。

公約及《固廢法》的危險廢物概念均以“具有危險特性”為前提，其中還隱含了危險廢物首先是固體廢物這個前提（編者按：如果不是固廢，即便是具有危險特性也不視為危廢）。

公約第一條（a）前半句是類別列舉法的說明，后半句及（b）是“概括條款”（排除列舉內(nèi)的錯誤及補充列舉外），結(jié)合附件三最后的“檢驗”條款，概況體現(xiàn)了具有危險特性是認定為危險廢物的前提，且危險特性必須依客觀即據(jù)實認定、排除的原則。列舉法對應的就是概括法，兩法并用，邏輯非常嚴謹，漏洞無所遁形。

“概括條款”說系借用民法學概念，參考王澤鑒老師《民法思維》有關的意義說明：“主要機能在于使法律運用靈活，顧及個案，適應社會發(fā)展...使法律能與時俱進，實踐其規(guī)范功能”、“預先設計的法律對特殊個別性案件的讓步”等。

公約第一條的概括條款“除非-否則”的邏輯運用，使公約附件一“應加控制的廢物類別”的死名錄，變成為一個“根據(jù)實際情況實行動態(tài)調(diào)整”的具有自動調(diào)整功能——主動排除危險特性的活名錄，這包括企業(yè)采用新技術、新工藝主動排除名錄中廢物類別的危險特性，這樣的名錄正好就能實現(xiàn)鼓勵產(chǎn)廢源企業(yè)主動減害減量的“規(guī)范功能”；從這一點說，危廢名錄的功能，應該是使廢物類別中實際產(chǎn)生的個別危險廢物越少越好，而不是相反讓名錄及實際的廢物類別越來越龐大，這或許也可以用一個時髦的詞說，前者功能使名錄“去內(nèi)卷化”，后者相反則是使名錄“內(nèi)卷化”“形成了一個頑固難變的封閉體系”。

更有進者，筆者認為正確理解公約的危險廢物概念，還應該明確區(qū)分以下兩組概念：

1、廢物的類別與個別

公約正文及附件的表述非常嚴謹，在未“檢驗”鑒別確認危險特性前，均使用“廢物”、“廢物類別”詞，而不使用“危險廢物”詞；我們名錄附表前兩欄用詞為“廢物”（類別和代碼）是正確的，但第三欄直接用定性的“危險廢物”，筆者認為，這違反了公約及《固廢法》附則中危險廢物概念的邏輯，問題的關鍵在于我們的名錄文本體系似乎未區(qū)分廢物類別與個別廢物這兩個截然不同的概念。

“廢物類別”很好理解，不用解釋。筆者引出的“個別廢物”，指產(chǎn)廢源實際產(chǎn)生的具體廢物，也可稱為“具體廢物”；顯然，它是一個隨產(chǎn)生時間段的不同而可能變化的變量，可能的變化包括企業(yè)當前列入名錄的廢物可能具有危險特性，今后創(chuàng)新技術、改進工藝就可能消除危險特性而變成為另一種廢物。

公約及全世界的廢物名錄，包括我國的名錄都是采用廢物類別的列舉法，類別包括了大類別及其中的小類別，但絕不可能列舉大、小類別中的各企業(yè)的“個別廢物”，因為大、小類別尚且無法窮盡，實際產(chǎn)生的具體的可能變化的“個別廢物”更不可能列舉窮盡。“個別廢物”可能變化的特性與事實，是公約概況排除條款的淵源。

2、鑒別與檢驗

鑒別就是《危險廢物鑒別標準通則》中的鑒別，標準中沒有定義；檢驗就是公約附件三最后說明的“檢驗”。專家們在《危險廢物鑒別標準通則（征求意見稿）》（修訂GB5085.7）編制說明中指出：以往的鑒別標準程序中不包括成本低的“理論分析”，導致鑒別成本巨大，因此在征求意見稿中增加了綜合（理論）分析排除危險特性的條款。這顯然是科學、合理的，但正式公布的文本沒有采納，不知何故。

根據(jù)上述專家“理論分析”的意見，筆者認為，可以將鑒別分為經(jīng)驗鑒別、理論鑒別及檢驗鑒別三種形式。顯然，三種形式中檢驗成本最高，理論其次，經(jīng)驗再其次。公約附件一的名錄、我國的名錄中列舉的廢物類別，或者都可以認為是經(jīng)過經(jīng)驗鑒別而列入的，當然這些經(jīng)驗可能是經(jīng)過了全部或部分的理論、檢驗鑒別、歸納而來。

進一步說，名錄據(jù)其分類列入“廢物類別”的經(jīng)驗鑒別，是一種粗略鑒別或稱粗略分類（相對于嚴格的GHS分類），也可以說是一種模糊鑒別、模糊分類，這種粗略分類、模糊分類的名錄降低了社會整體的廢物分類成本，有利施行廢物危害風險的管控與消除；但這種粗略分類、模糊分類可能導致“個別廢物”的危險特性錯漏風險及高處置成本。

因此，名錄除了依經(jīng)驗鑒別分類的“廢物類別”，還必須有、允許監(jiān)管者、產(chǎn)廢企業(yè)等對存疑義與異議的“個別廢物”進行理論鑒別及檢驗鑒別的程序，優(yōu)選依科學常識、科學原理進行合乎邏輯的（在環(huán)評、排污許可程序中實行的）說理、推理等分析、論證的“理論鑒別”；對于理論鑒別不清或結(jié)論有爭議的，還可以設國家專家委員會仲裁；如有必要或必須，最后適用實驗檢驗程序。理論鑒別、專家仲裁的成本相對較低，實驗分析檢測的成本非常高。

舉例說明（引自筆者在清華大學環(huán)境學院巴賽爾公約亞太區(qū)域中心網(wǎng)站“專家答疑”欄目的留言）：如在化學藥品制劑中產(chǎn)量最大的氯化鈉注射制劑（生理鹽水）的生產(chǎn)工藝中，常用注射級活性炭進行過濾處理，過濾后的活性炭如依名錄屬于HW02 醫(yī)藥廢物 化學藥品制劑制造中的“吸附劑”危險廢物。但依科學常識，我們可以經(jīng)理論鑒別，該過濾用活性炭是不具有危險特性的固體廢物。

（二）、對《國家危險廢物名錄》文本體系的綜合解讀

筆者所謂《國家危險廢物名錄》文本體系，包括《國家危險廢物名錄》的條條框框。條條，就是名錄及附錄下的條款，框框就是指名錄附表及附錄的豁免清單表，包括《危險廢物鑒別標準通則》（以下簡稱通則）及其相關的8個鑒別標準（以下簡稱標準）等。

初步讀解名錄的條條，筆者感覺到一種中國特色的高超語言表達藝術，進一步整體解讀框框、標準，會發(fā)現(xiàn)文本體系有明顯的語義含糊、邏輯不連貫和矛盾等。

最明顯表現(xiàn)在《危險廢物鑒別標準通則》4.2：

...凡列入《國家危險廢物名錄》的固體廢物，屬于危險廢物，不需要進行危險特性鑒別。

結(jié)合上條標準及名錄文本體系解讀，名錄制定者的意圖就非常明確了，就是想把列入名錄的所有廢物類別統(tǒng)統(tǒng)作簡單化、機械化的“絕對危險廢物”處理，這必然導致名錄包含個別廢物的“危險廢物不具有危險特性的”的“絕對邏輯錯誤”，使名錄喪失內(nèi)在的自動“調(diào)整”功能——包括鼓勵企業(yè)主動采用新技術、新工藝排除危險特性的“規(guī)范功能”，這樣使本來應該是一個活的名錄成了一個死名錄，只有靠機械地補充或排除列舉類別來維持永遠不可能達到的“正確性”。

對照我們前面解讀的巴賽爾公約及固廢法，制定者這一意圖的文本表述、意思表示顯然違反了公約及固廢法中危險廢物概念的定義與邏輯，也將實質(zhì)不利甚至損害公約及固廢法三化原則的鼓勵實現(xiàn)，筆者認為這是名錄文本體系的主要問題所在。

（三）對名錄條條框框的具體解讀

1、對第二條的解讀 

第二條 具有下列情形之一的固體廢物（包括液態(tài)廢物），列入本名錄：

（一）具有毒性、腐蝕性、易燃性、反應性或者感染性一種或者幾種危險特性的；

（二）不排除具有危險特性，可能對生態(tài)環(huán)境或者人體健康造成有害影響，需要按照危險廢物進行管理的。

第二條未明確說明列入或排除名錄的究竟是廢物類別還是個別廢物，如果我們一般認為不可能也不必列舉個別廢物，那就可以認為列入或排除的應該是指廢物類別；進一步說，廢物類別只能據(jù)經(jīng)驗鑒別，因為你始終不可能做到對每一個個別廢物去做理論、檢驗鑒別而得到100%的精確歸納結(jié)果，也就是說，廢物類別的經(jīng)驗鑒別結(jié)果不可能100%置信，甚至有可能隨科學技術進步逐漸部分進而大部分或全部不可置信。

據(jù)上我們可以說，第二條其實永遠不可能完成或說做到，包括（一）無論廢物類別與個別廢物，都永遠不可能窮舉盡，及（二）隨時有可能把不具任何危險特性的個別廢物包括在里面的錯誤（類別列舉法不可避免），它或許表達的是一種愿景，不如說就是一句空洞的話。

從歷史看，最初名錄版本的廢物類別基本就是拿來的公約附件一，后來的版本基本是在此基礎上的增增減減，第二條（一）實際就是增減的說明條款，這個說明的情形可以包含在第七條：“本名錄根據(jù)實際情況實行動態(tài)調(diào)整”里，沒有必要再用一條重復表述。

第二條（二）“不排除”未說明是表內(nèi)還是表外不排除（標準中說明的是表外排除），這是含糊其一；其二，“不排除”或說“不能排除”實際是偽命題，以現(xiàn)代科技的發(fā)達不存在“不能排除”的明確性問題；一種可能的現(xiàn)實情況是，當企業(yè)認為分類（鑒別）成本高于處置成本時，企業(yè)可能會選擇“不排除”，但這只限于小額廢物；另一種情形則是監(jiān)管者“不排除”，此情形在實踐中可能體現(xiàn)為監(jiān)管者的主觀任意性，即“我說是就是”，這可能導致選擇性執(zhí)法及通過處置公司尋租，以往實際中屢屢發(fā)生。

第二條從名錄第二版開始一直沿用了下來，這大概屬于“繼受有余”，筆者認為不如重回用第一版的第二、第三條，或者直接采用公約第一條的表述形式。

2、第五條（四）危險特性表述的簡單化問題

對比公約附件三，名錄第五條（四）危險特性的五項表述對公約細分的危險特性作了合并項的簡單化處理。根據(jù)專家訪談的介紹，五項表述法可能借鑒了美國的分類法，但美國人對其分類的內(nèi)涵作了詳細的說明，特別是對“反應性”的詳細說明，基本反映了公約相關的內(nèi)容。

第五條（四）危險特性的簡單化表述，可能容易導致?lián)浥卸ǖ膹U物危險特性與實際對應的更模糊及漏失，因為一般人士最多只會看看名錄，不會去詳查標準說明。特別是以“反應性”的表述（非專業(yè)人士一般不會深刻理解）模糊甚至可以說隱匿了公約“附件三：危險特性的清單”開首就特別明確的劇烈反應的爆炸危險特性（這漏洞會導致環(huán)保與安全在該類廢物的監(jiān)管問題上職責不清）：

爆炸物或爆炸性廢物是固態(tài)或液態(tài)物質(zhì)或廢物（或混合物或混合廢物），其本身能以化學反應產(chǎn)生足以對周圍造成損害的溫度、壓力和速度的氣體。

這類問題的嚴重性我們已熟知，如昆山中榮75人死185人傷的鋁粉塵爆炸、響水78死危廢爆炸、以及昆山漢鼎7死的鎂鋁廢金屬屑爆炸事故，其危害可見一般。

3、對第六條的解讀

第六條的“不明確”是對表內(nèi)還是表外而言，不明確，這是含糊其一；“不明確是否具有危險特性的固體廢物”言下之意，還有“明確是否具有危險特性的固體廢物”，但怎么“明確”不明確。這一條明確的不明確，看來一是與第二條邏輯不連貫，二是與第二條（二）中的“不排除”存在邏輯矛盾。

4、對名錄框框的解讀

前面講過，名錄附表（其實不應該稱附表，名錄主體就是這個表，應該直接稱名錄或名錄表）第三欄直接用定性的“危險廢物”，違反了公約及《固廢法》附則中危險廢物概念的邏輯，建議改為“特征描述”。

對照公約附件一、三的廢物類別與危險特性分別羅列、（據(jù)檢測）對應組合的開放式框架形式，我們的名錄從第二版開始采取了將廢物類別與危險特性粗略一一對應的封閉式框框形式，這使前述的名錄“絕對邏輯錯誤”的主要問題成為可能。

（四）關于危廢鑒別標準的問題

除了前述問題，主要問題是未采納征求意見稿的“理論（分析）鑒別”程序條款，建議恢復該條款，否則，會被詬病為不講理的程序及制度。

（五）實驗室、工廠小額危廢豁免的問題

前面的問題，實際上都是危險廢物定性的危險特性的模糊、漏失及量度的問題，除此之外，危險廢物的定量的危險性大小還與廢物的質(zhì)量即數(shù)量多少直接相關，即也存在一個根據(jù)產(chǎn)生、收集、運輸、處置的危險廢物質(zhì)量多少的風險分級管控的問題。

名錄的豁免項沒有如危貨的“有限及例外數(shù)量”豁免，但實踐中存在大量的實驗室、工廠小額危廢收集、運輸、處置困難、成本高的問題，應該有所豁免。有物理測試實驗室對筆者反映，一年都只有十幾升的危險廢液，也要簽一兩萬的包年處置合同，這樣這些廢液很可能就被倒入下水道而得不到收集、處置。

據(jù)有關編制說明的專家比較研究，比較美國危險廢物的豁免排除包括類別排除（Exclusion）、小量生產(chǎn)者有條件豁免（CESQG）、低風險豁免、混合衍生條件下的豁免和產(chǎn)生源個體豁免（Site-SpecificDelisting），我們的豁免項還不夠充分化、精細化，尤其小量生產(chǎn)者有條件豁免，應該向美國人學習。

（六）、建議的問題解決方案

根據(jù)《固廢法》規(guī)定，名錄應“根據(jù)實際情況實行動態(tài)調(diào)整”，“根據(jù)實際情況”就不應該有條條框框的限制，該怎么改就應該怎么改，筆者初步建議如下：

建議（一）：

建議名錄附表第三欄的“危險廢物”改用“特征表述”一詞，“特征表述”既指第一欄“廢物類別”特征的表述，也指第二欄“行業(yè)來源”的特征表述，“特征表述”詞意極其符合第三欄內(nèi)容的事實。這樣改正后，既不影響名錄的名實相符，附表整體又不再違反“危險廢物”概念的邏輯。

改用“特征表述”后，名錄及標準條款同時作前述相應修改。此修改意見是在“整體框架和體系內(nèi)進行調(diào)整”。

建議（二）：

建議將危險廢物鑒別的8個標準的主要條款，特別是通則的主要條款，充實到現(xiàn)在名錄的條條中；將標準的主要技術內(nèi)容，依照巴塞爾公約附件三的形式，以附件附于名錄的框框后。此修改意見是對“整體框架和體系進行調(diào)整”。

最初的名錄版本開首為“國家危險廢物名錄說明”，即名錄條條為框框的說明；現(xiàn)在我們看到新名錄將框框標為“附表”，也就是說，制定者將原來以框框為名錄主體改為現(xiàn)在以條條為主體，這未嘗不可；但惟以現(xiàn)有條條之單薄，及其包括標準的文本體系之語義含糊、邏輯不連貫、邏輯悖反、邏輯矛盾、邏輯錯誤，其不足以作為主體的支撐地位，因之有上建議，籍此充沛主體肌肉，并順勢解決上述肌體之毛病。

歷史及現(xiàn)行的名錄及其鑒別標準體系，大致就是仿照巴賽爾公約附件一、三的簡單化處理品。公約正文及其附件一（需特別控制的廢物類別）、附件三（危險特性清單）等構成的一個嚴謹、整體的危險廢物概念邏輯體系，但我們將其割裂分開成了邏輯不連貫的名錄、鑒別標準體系(大概有8個標準），問題也正由此產(chǎn)生。這實在不如照抄公約的形式，將標準主要的條款內(nèi)容改善后充實在名錄中或作為附件附于名錄后，有利文本語義、概念、邏輯的連貫與一致。在電子文本時代，法典化文本更方便使用、查找、剪輯、修正，不存在文本篇幅過長及舊法諺“法律更改一個字，圖書館作廢”之虞。

正是因為危廢問題的復雜性，新固廢法規(guī)定危廢名錄應定期更新；但名錄只是重復表述了法條款，未具體明確定期，這是否算“依法”？鑒于危廢名錄、標準問題的復雜性，筆者建議一年一更新，五或十年后或可以兩年一更新，希望下一年就能解決名錄體系的問題。

目錄單獨看并沒有問題，但以無量度的目錄為基礎的危險化學品經(jīng)營、生產(chǎn)、運輸（現(xiàn)在有了專門的危貨運輸規(guī)則、辦法）、倉儲許可等法規(guī)、政策體系存在嚴重違背“安全風險分級管控”原則的問題，也就存在違反比例原則的合法性、合憲性風險的問題。

《危險化學品目錄》中的“危險”一詞，最初應該是來源于聯(lián)合國《關于危險貨物運輸?shù)慕ㄗh書-規(guī)章范本》?！拔ｋU”作為無量度名詞，只是一個定性的警示詞，警示人們小心處理、注意安全，這與全球化學品統(tǒng)一分類與標簽（GHS)制度中把“danger”和“warning”作為標簽中的信號詞的本意是一致的。但在我國，“危險”這個無量度名詞成為我們很多政府部門對化學品經(jīng)營及環(huán)境管理等審批的依據(jù)，這是不合理、不科學、有違邏輯的。因為沒有度量的“危險品””在生產(chǎn)營運及環(huán)境中的現(xiàn)實危險性是無從判斷的；據(jù)此的不分量級、無重點的一籠統(tǒng)無尺度的審批政策，實際上也是無法有效實施的，因為審批量巨大，基層政府部門無力應付，企業(yè)也不堪負擔。這是導致現(xiàn)實中大量地下工廠、地下銷售（經(jīng)營）、地下倉庫、黑車運輸、假標簽等的根本制度原因；這事實上在某種程度摧毀了“化學品統(tǒng)一分類與標簽制度”這一化學品安全管理基礎制度的基礎。這也是諸如“奪命快遞”、“天津大爆炸”等某些大、小事故背后的根本制度原因。

2015年十部門聯(lián)合發(fā)布的新版一籠統(tǒng)《危險化學品目錄》，沒有分清各職能部門對于物理、環(huán)境、健康等不同危險性的分別管理權屬，譬如原安監(jiān)總局到底是管危險化學品的物理危險性，還是其他都管？不明確。事實上看是只管了物理危險性（還沒管好），那譬如硼酸這樣的只有環(huán)境風險的物質(zhì)，交通運輸部和原安監(jiān)總局就不該管，應該由生態(tài)環(huán)境部管。這樣看，現(xiàn)行《危險化學品目錄》應該廢除或只保留其中的物理危險性化學品只供應急管理部使用；而且要搞目錄，就要搞成像聯(lián)合國《關于危險貨物運輸?shù)慕ㄗh書-規(guī)章范本》那樣切數(shù)千刀數(shù)百頁的目錄。

更進一步，筆者認為“危險化學品”這個詞民間可以隨便說，但不應該成為一部法律的名稱用詞，否則，當教科書和政府文件充斥“危險化學品”概念，以后哪里還有學生敢學化學，敢玩炸藥，又怎么會有諾貝爾產(chǎn)生？“危險化學品”規(guī)范、科學的應該說是“化學品的危險性”，據(jù)此，筆者建議《危險化學品安全法》應該改名為立《化學品管理法》或《化學品安全法》。

可能有人會反駁說，立《危險化學品安全法》是基于過往惡性事故多發(fā)頻發(fā)以為遏制之，但如果我們仔細考察，所發(fā)惡性事故的企業(yè)十之八九都為小企業(yè)，如天津瑞海、響水、昆山、宜賓等地的事故企業(yè)，中型企業(yè)都算不上。筆者以為，對小微企業(yè)的化學品安全管理，應以化學品安全管理基礎的GHS分類管理制度落實為基礎，本文所反映的任何不合理管制都應該被改良或廢除，為有利于GHS分類管理制度實施讓路，這樣才會有一個好的安全管理基礎，才會形成一個良性的可持續(xù)發(fā)展的安全局面。在此意義上，以化學品為上位概念，以化學品安全管理基礎的GHS分類管理制度為核心，立《化學品管理法》，理順各部門管理職責，分級分類合理化各項管理制度，才是解決遏制惡性事故、夯實安全基礎的長久之策。

這是上一個問題的引申。類似的還有生產(chǎn)許可等。

現(xiàn)行“危險化學品經(jīng)營許可（不帶倉儲）”，實際上是銷售許可，有些地方還創(chuàng)造性發(fā)明了“（危化品）票面經(jīng)營”的專稱。危險化學品經(jīng)營的危險性在于生產(chǎn)、運輸、倉儲、使用等環(huán)節(jié)，銷售經(jīng)營的環(huán)節(jié)根本不存在危險，合法企業(yè)之間大面積搞銷售許可在電商時代是笑話。最多只有極少數(shù)的特殊危險化學物質(zhì)需要政府的特別銷售許可。

這次新危廢名錄引入了“所有者申報化學品廢棄”的概念，體現(xiàn)環(huán)境法融入了民法的思維；理論上，幾乎所有的實體企業(yè)、事業(yè)單位都可能存在閑置的危險化學品，如果所有者要把閑置危險化學品作為民法上的“財產(chǎn)”銷售變現(xiàn)，那按現(xiàn)行法，幾乎所有企業(yè)都要申請危險化學品經(jīng)營許可，這顯然是荒謬、不可行的，反過來這也說明現(xiàn)行的危險化學品經(jīng)營許可制度是荒謬的。

我們還看到新的環(huán)評名錄剔除了如危貨倉儲、加油站等一般只是有安全風險才會帶來環(huán)境風險的項目許可，這顯然是生態(tài)環(huán)境部門加速甩掉不該自己背的鍋；我們也希望應急管理部加速甩掉不該自己背的只有環(huán)境、健康風險而無物理風險的鍋，各家孩子各家抱，不要搞不清不楚的重復管制。

當然，有人可能會擔心，取消許可后危險化學品經(jīng)營遍地開花，會不會大大增加安全風險？這其實是一個簡單的數(shù)學模型問題，全國總的經(jīng)營量相對一定，經(jīng)營愈分散，每一處相應的風險愈小，這是肯定的；實踐中到底怎么分散、還是集中，如果政府不予許可干預，讓市場充分配置資源，可能會形成一個最優(yōu)集解。在市場相對發(fā)達的珠三角地區(qū)，似乎可以看到這種趨勢，就是形成了基于市場配置的比較科學、合理的若干分門別類的分開的倉儲集散貿(mào)易中心，這種情形就是說絕不可能發(fā)生象天津大爆炸那種倉庫有多種類化學品儲存在一起的高風險案例。

退一步說，如果擔心取消經(jīng)營許可可能會失控，也還有備案登記、告知承諾等更簡便、有效的替代許可的管理方式可以采用。

危險貨物快遞涉及《郵政法》、《安全生產(chǎn)法》、《禁毒法》及至最新的《反恐怖法》等。我國郵政法等及快遞管理條例對危險貨物不論限制及例外數(shù)量一律禁遞，而事實是大量的科研院所、廠礦企業(yè)、檢驗檢疫機構、教學等頻繁使用的小微量試劑（大部分都是危險品）都必須快遞；國際上如美國聯(lián)邦快遞及德國郵政控股的DHL等均按照聯(lián)合國《關于危險貨物運輸?shù)慕ㄗh書-規(guī)章范本》積極開展全球危險貨物快遞，這對全球的科學研究、檢驗檢疫、工業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等重要性不言而喻。

危險貨物一律禁遞顯然是郵政部門不作為的政策，這樣只堵不疏只會造成更大混亂，這也是導致“奪命快遞”等事故頻發(fā)的根本制度原因。現(xiàn)代快遞業(yè)屬于運輸業(yè)大范疇，郵政管理部門的觀念還停留在騎馬蹬自行車送郵件的時代。

堵不如疏，中國郵政應按《危貨運輸辦法》及規(guī)則JT/T617，及聯(lián)合國《關于危險貨物運輸?shù)慕ㄗh書-規(guī)章范本》的限制及例外數(shù)量條款國際慣例，率先開展危險貨物快遞業(yè)務，規(guī)范并促進現(xiàn)有的幾大民營快遞企業(yè)開展同類業(yè)務以防止壟斷經(jīng)營；或立法明確“快遞”為郵政專屬用詞，區(qū)別“快運”，放開限制及例外數(shù)量危貨的快運。

這個問題放在最后面提，不是因為它比較次要，相反，問題最嚴重。

公安部門對合法機構合法使用、經(jīng)營易制毒、易制爆、劇毒化學品實施大面積管制，涉及廣大廠礦企業(yè)、科研院所廣泛使用的三酸、丙酮、甲苯、高錳酸鉀等常用基礎化學品，造成巨大成本及困擾；而事實上以筆者在底層的觀察，這些對合法機構的合法行為的大規(guī)模管制不但無實效，有時甚至有反效作用，因為對合法用途的過度不合理的管制猶如歷史上著名的“禁酒法令”，催生大量黑市交易，實際產(chǎn)生更大混亂，給犯罪分子更大可乘之機，在一定程度上也可以說是阻礙甚至破壞了的“化學品統(tǒng)一分類和標簽制度”的化學品安全管理基礎。

宜賓19死爆炸事故就是典型例證，未貼標簽、致工人投錯料的就是受公安管制的氯酸鈉，商家不貼標簽規(guī)避管制固然是違法，但我們需要反思的是商家為什么有如此強烈的規(guī)避管制意識？管制是否合理？是否有更好的替代管制措施？

對照國際有關禁毒公約，我國對合法經(jīng)營、使用易制毒化學品的管制明顯超出了公約的限度，當然可以超出，但也要考察是否必要、是否符合成本效益原則及是否有更好的替代措施。

而公安治安部門對企事業(yè)單位合法經(jīng)營、使用易制爆化學品的大面積過度管制辦法及其標準，違反了《反恐怖主義法》第22條：“...根據(jù)需要，在特定區(qū)域、特定時間，可以決定...實施管制...”；違反了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十條：“...符合相關條件和要求的，可以按照有關規(guī)定采取告知承諾的方式辦理?！?、第三十九條　：“嚴禁以備案、登記...任何形式變相設定或者實施行政許可?！薄⒌诹臈l：“涉及市場主體權利義務的行政規(guī)范性文件應當按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)”等；該標準連世界五百強企業(yè)都難以做到，因為公安治安部門實際管理的主要目標是防盜、防暴，標準要求的防盜柜、門、庫房等的防盜功能與儲存易爆物質(zhì)的防爆要求存在沖突、矛盾，但其實，合法企業(yè)的危險化學物質(zhì)哪里有多少遭遇盜竊的風險呢？防爆才是主要應該防范的風險。

公安對劇毒化學品的管制，以氰化金鉀（金鹽）為例，2015年前列為劇毒化學品管制，因其高值，是地方公安熱衷的嚴厲管制對象，但仍有很多廠家為規(guī)避管制，致走私、盜竊猖獗，經(jīng)常有新聞、傳說工廠走私、員工偷竊金鹽，大概偷竊者也知道，有些工廠生產(chǎn)線上丟了私貨也不大敢聲張；2015年后，《危險化學品目錄》將氰化金鉀移出了劇毒目錄，正規(guī)的生產(chǎn)、供應渠道增多了，走私、盜竊反而很少有了。

當然，我們也看到有零星的劇毒化學品投毒案例發(fā)生，如朱令案，最近美國又發(fā)生一起華人學生鉈投毒案等。對應此等極低概率的投毒案，我們歷來的劇毒化學品雙人雙鎖管理制度就夠了，管制也應該僅限于此。

《危險化學品安全法》草案對公安部門管制化學品也作了規(guī)范，但看來也是“繼承（問題與毛?。┯杏唷?，亟待創(chuàng)新。

最后，引用中國環(huán)境報“用名錄來規(guī)范危險廢物管理——專訪中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所首席研究員、所長王琪”（2016.6.30）的一段話：“中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所首席研究員、所長王琪的告訴記者，（美國環(huán)保局（ US EPA） 依據(jù)RCRA制定代號為CFR的聯(lián)邦法規(guī)）有的CFR條款在一年內(nèi)甚至修改五六次，發(fā)現(xiàn)不完善的地方隨時修改”；上世紀七十年代，日本有學者曾自嘲日本國的環(huán)境法是“篩子法”（比如漏洞多）。可見，無論美國還是日本，包括環(huán)境法的化學品管理法等都難免有成為“篩子法”的歷史，因此可以說，化學品管理法有漏洞不是大問題，有漏洞難得補才是大問題。美國人一年內(nèi)甚至修改五六次補漏，日本人在認識到“篩子法”三年后很多環(huán)境法就得到重新制定，有的連法律名稱也改了，先進發(fā)達國家的這種快速補漏洞的制度創(chuàng)新精神值得我們學習